歐洲財經

《大家論壇》英國視角：終結OK繃式政策循環　改為任務型導向產業戰略

馬祖卡托（Mariana Mazzucato）＆杜爾（Sarah Doyle） 2024年07月26日 07:00:00

馬祖卡托（Mariana Mazzucato）
●倫敦大學學院創新與公共用途研究所創始主任
●世界衛生組織全民健康經濟委員會主席

杜爾（Sarah Doyle）
●倫敦大學學院創新與公共用途研究所政策主任

為扭轉過去10年甚至更長期以來的經濟疲軟，英國首相施凱爾（Keir Starmer）的新工黨政府聲稱，將採用任務導向型產業戰略。但若想成功，政府必須先進行轉型，並投資於自身的能力。

施凱爾及內閣顯然也心知肚明。在選後數天，他們成立大不列顛能源公司（專注於投資再生能源的新上市公司），宣布成立國家財富基金，並成立「任務交付委員會」監督工黨競選宣言所述的五大核心目標（由《任務型經濟》(Mission Economy) 一書所啟發）。工黨的目標包括「推動經濟成長」、「讓英國成為清潔能源超級大國」、「奪回我們的街道」、「破除阻礙機會的屏障」以及「建立符合未來發展的國家醫療服務體系」。

正如我們在新報告中所述，在英國新政府追求這些目標時，可以藉他山之石獲取寶貴教訓。首先，過去產業策略是「挑選贏家」，亦即找出政府可以扶植的特定產業或技術；現在則應該挑選任務，再由這些任務刺激跨產業的投資和創新。這將使得氣候變遷、公共衛生威脅或住房危機等重大社會挑戰，搖身一變成為市場機會。基本上，這意味著以一種新的方式看待經濟成長。經濟成長不再是任務，但精心設計使經濟、社會和環境目標達成一致性的任務，其成果卻能促成經濟成長。

儘管工黨致力於採取任務導向型策略，但也需要小心避免步入常見的產業政策陷阱。確保在2030年達成更便宜、零碳電力供應的任務，顯然具備提高生活水準（透過降低能源費用和提高能源安全）、保護環境和推動經濟成長的潛力。但其他一些目標，例如建立「符合未來發展」的國家醫療服務體系，則應該轉化為可以與跨產業市場機會相對應、明確而可衡量的目標。例如，政府可以設定截止日期，在此之前達成降低慢性病發生率以及最常見死因相關死亡人數的目標。

另一個風險則源自於政策的優先順序。英國財政大臣里夫斯（Rachel Reeves）已謹慎表示，政府將會遵守限制政府投資的相關財政法規，直到債務下降、經濟成長上揚為止。但限制過多可能會削弱公共投資在促進永續和包容性成長方面的作用。此外，任務導向型產業策略利用公共投資來吸引私人投資，進而提高經濟生產力、產生外溢效應和乘數效果，最終將降低債務佔GDP的比率。

第二個他山之石，是任務導向型產業策略應該涉及所有部門，而非僅限專注於創新、產業或貿易的部門。關鍵是協調各機構的努力，而這通常需要政府改變運作方式。

英國政府成立任務委員會，代表有意打破部門孤島的局面；施凱爾表示將親自主持這些委員會，這是一個好跡象。但這些委員會（正如我們在最近和過去報告中指出）還需要擁有充足的資源和授權，能夠與政府內外的專家合作、承擔風險、破除施行障礙，並設計任務所需的各種政策、工具和機構。這意味著這些委員會應該被完整納入政府正規流程，並成為年度預算以及規劃和報告程序的重中之重（巴貝多政府就是這麼做）。

第三，這些任務也需要政府進行更深層的結構性變革。透過旨在促進投資國家基建計畫（包括環保鋼鐵、碳捕獲和電動車充電站）的國家財富基金，施凱爾在方面已有好的開始。該基金能將可長期投資的耐心資本（patient capital），包括貸款和股權融資，引入這些以及其他與政府任務相符的計畫上，但前提是需要專門為這個目的而設計該基金。

在動員私人資本方面，新基金應確保公共投資在結構上不僅能分擔風險，還能分享報酬。勞工（而不僅僅是企業主）也應該受益，而且自始至終都應該把永續發展當成關鍵條件。透過整個投資組合的利潤分享，成功交易的收益可以彌補其他交易的損失。

英國政府可以透過倫敦卡姆登區的社區財富基金及蘇格蘭國家投資銀行（兩者都採用敝所的研究資訊）以及德國復興信貸銀行、巴西開發銀行和加拿大基建銀行，找到可用的模式。

另一個強大的工具是公共採購，其佔英國公共支出的近三分之一，具潛力可以塑造市場機會，並且激勵符合政府政策優先順序的投資和創新。這就是巴西政府「健康經濟產業複合體」(Health Economic-Industrial Complex) 背後的思維，該計畫利用巴西全民健保的採購預算，降低價格並創造對國產藥品的市場需求。

我們與卡姆登社區的合作顯示，施凱爾政府需要超越英國當前的社會價值型採購模式。儘管採購官員可以權衡價格以外的因素，但這些因素往往被視為次要及具臨時性質，而非主要優先事項。

第四，政府需要與企業、工會、公民社會組織和其他各級政府合作。任務不是自上而下的過程；而是關於激勵自下而上的解決方案，反映出當地的現實情況和人們日常關切事務。

公、私部門之間的標準關係也需要重新調整。由於政府產業策略將替企業帶來實質利益，因此市場准入的考量應為其是否與任務一致、能否帶來最大化公共價值，而非僅僅是私人利潤。在商業投資明顯較低迷的英國，這一點尤其重要。

政府需要從「親商」轉變為要求互惠互利的合作形式。例如（仍有進步空間的）美國產業戰略的核心內容《美國晶片和科學法案》規定，融資條件包括公司限制買回股票、投資於勞動力發展、為員工提供公平的工資和托兒照顧，以及致力於永續性和利潤分享條款。面對這些要求，企業紛紛加緊行動。

最後，政府必須扭轉趨勢，把眼光放長遠，不再將核心職能外包給大型顧問公司，以免縮減國家能力。這些公司的目標是營利，沒有幫助客戶學習的動力。依賴這些公司將會嚴重削弱公共機構完成宏大任務的能力。

英國需要任務導向型產業策略，以替成長設定新方向，終結長期投資不足和「OK繃」式政策的循環。但這項策略若想成功，政府將需先進行轉型。

（翻譯：吳巧曦，責任編輯：楊淑華）

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（原標題為《What Labour Needs to Succeed》，文章未經授權，請勿任意轉載）