【大師講堂】政府不是新創公司　一昧顛覆求新恐更無能

若將新創邏輯套用到公共服務，可能導致頭痛醫頭、腳痛醫腳的碎片化解方，進一步惡化本來就存在的低效率。

 

～倫敦大學學院創新與公共價值經濟學教授　馬祖卡托（Mariana Mazzucato）＆　倫敦大學學院創新與公共使命研究所副所長　卡特爾（Rainer Kattel）

全球政府正試圖向企業看齊，或是以企業為師，重塑政府的角色與效率。在美國，科技富豪馬斯克（Elon Musk）領導的政府效率部（DOGE）大砍聯邦政府支出就明確體現了以企業為師這一點；在阿根廷，總統米雷伊（Javier Milei）揮舞電鋸的形象也傳遞類似的訊息。在英國，可聽到類似言論——內閣辦公室大臣麥費登（Pat McFadden）主張政府應推動「測試—學習」的文化，並改用績效導向的管理模式。

然而問題是，政府的使命及目的與企業截然不同。若公共決策者開始效仿企業創辦人的行事風格，將會削弱他們解決複雜社會問題的能力。

對新創企業而言，首要任務是快速迭代、技術驅動的顛覆性創新、以及為投資人創造收益。他們的成功往往取決於是否能用單一一個產品，或是在單一一個平台裡，解決一個界限明確、清楚定義的難題。相比之下，政府面對的是貧窮、公衛、國家安全等錯綜複雜、彼此交織的挑戰。這些挑戰需要跨部門、跨產業的合作與長期規劃。在這些領域追求短期成效，根本毫無意義。

不同於新創企業，政府的責任是履行法律授權的職責、提供必要的公共服務以及保障所有人受到法律平等對待，這些在當今尤為重要。像市占率這樣的指標對政府毫無意義，因為政府不存在競爭者。它不應該「求勝」，而應致力於擴大機會，並推廣最佳的做法與實務。政府必須有長遠的眼光，同時打造靈活且能迅速反應的組織結構。

在一個本身就脆弱的醫療體系裡推出一款新的數位健康應用程式，也許能稍稍改善問題，但無法解決根本性的系統性問題，例如醫療人力短缺或地理因素造成的不便。更糟的是，若將新創邏輯套用到公共服務，可能導致頭痛醫頭、腳痛醫腳的碎片化解方，進一步惡化本來就存在的低效率。例如，一個城市或許會開發一款舉報路面坑洞的應用程式，這或許能迅速提高市民參與度，但無助於城市從長遠角度思考如何建造永續的交通系統、降低碳排放，進而改善市民的健康。

政府學習如何做得更好、更有效率，這個過程與新創企業截然不同。政府與其盲目擁抱新創文化，不如回頭審視過去公共服務如何進行現代化改革，從中學習經驗。

首先，公共部門需要一套新的經濟學基礎。當前的主流模式過於強調「效率」，經常與「產出」（output，例如補助了多少份學校營養餐？）與「成果」（outcome，這些餐點是否營養？是否永續或當地採購？）混為一談，而且建立在過度簡化的「公私對立」二元論，導致過度依賴像成本效益分析這類表面性指標，而這些工具不見得能衡量社會真正想要實現的系統性目標的進度。

此外，政府需要優化衡量公共投資長期價值的方式。例如，英國財政大臣里夫斯（Rachel Reeves）的主張是對的，認為應該將焦點從公共部門的淨債務轉向淨金融負債，此做法值得肯定。因為納入政府貸款等非流動性資產和貨幣黃金等金融負債，能更準確反映公共投資的效益。但該計畫仍未能反映基礎設施、公共住房等非金融資產的價值，且著眼短期效應，難以建立誘因機制，支持更長期的投資計畫。

第二個經驗是多元性是一種資產，而不是政治正確的表現。過去一個世紀以來，公共部門追求服務標準必須普遍而統一：無論是在小鎮還是較富裕的城市，公共服務應該一樣好，一樣便利。但提供服務的方式一樣重要。要建立一個應變力強、結果導向的公共部門，需要更多元化的人力、持續提供培訓、多維的分析視角，以及一系列的介入措施（因為沒有萬能的解決方案）。

第三，公共部門需要在政治、政策制定和執行力之間取得平衡。政府不僅僅是行政機構；它們需要政治領導力、使命感以及調整政策的能力。公共部門的改革往往過度看重技術官僚式的效率，卻忽略一個關鍵：提出一個能夠爭取公眾支持的願景，並付諸實現。

一些城市領導人已開創出新的模式。例如，從巴塞隆納到波哥大，愈來愈多市長並不靠操弄民怨的政治手段當選，而是基於城市轉型的政見當選。它們的成功突顯了平衡政治願景與真正能做到兩者之間的重要性。

更廣泛來看，為了讓公共部門具備應對當前挑戰的能力，政府——以及我們其中一位所稱的「創業型國家」——必須培養六大核心能力，才能做到持續學習、靈活應變與因勢調整。第一是戰略意識：能夠主動識出新興的挑戰和機會。第二是議程適應力，能夠在應對危機時，依然分得出輕重緩急。

第三，公共部門需要在政治、政策制定和執行力之間取得平衡。政府不僅僅是行政機構；它們需要政治領導力、使命感以及調整政策的能力。公共部門的改革往往過度看重技術官僚式的效率，卻忽略一個關鍵：提出一個能夠爭取公眾支持的願景，並付諸實現。

一些城市領導人已開創出新的模式。例如，從巴塞隆納到波哥大，愈來愈多市長並不靠操弄民怨的政治手段當選，而是基於城市轉型的政見當選。它們的成功突顯了平衡政治願景與真正能做到兩者之間的重要性。

更廣泛來看，為了讓公共部門具備應對當前挑戰的能力，政府——以及我們其中一位所稱的「創業型國家」——必須培養六大核心能力，才能做到持續學習、靈活應變與因勢調整。第一是戰略意識：能夠主動識出新興的挑戰和機會。第二是議程適應力，能夠在應對危機時，依然分得出輕重緩急。第三是能夠建立聯盟和夥伴關係，以便促進跨部門合作並深化與社區的連結。

第四是自我轉型：持續提升公共機構的專業能力、組織結構和作業模式。這預設了第五個能力：用試錯、反覆改進的方式優化公共服務。最後，公共部門需要建立結果導向的政策工具與制度框架。

要在公共部門全面建立這些能力，需要重新思考公務人員培訓方式、能力框架與組織模式。但最重要的是，我們必須重新思考如何衡量與評估公共部門的工作表現。因此，我們倫敦大學學院創新與公共使命研究所（IIPP）正在建立「公共部門能力指數」，用於評估城市級政府的能力。這類工具有助於發現缺乏哪些技能或資源，並將能力建設與更高效的公共服務相互連結。

政府不是新創企業，因為兩者的使命不同、面對的對象不同、運作的時間範圍也不同。政策制定者與其一味追逐矽谷式的幻影，不如更專注於打造健全的制度與高效的能力，讓政府具備應變能力、韌性與高效。（除了 IIPP 的成就，尼斯卡南研究中心（Niskanen Center）的學者如帕爾卡（Jennifer Pahlka） 與葛林威（Andrew Greenway） 也針對公共部門提出頗具啟發性的構想。）

改革必須建立在深入理解公共部門的運作模式，而非效仿獨角獸企業，追逐顛覆性創新——這種亦步亦趨的模仿既無效又緩不濟急。我們已經在現實中不斷學到一件事：光靠顛覆，最終只會釀成災難。

馬祖卡托（Mariana Mazzucato），倫敦大學學院創新與公共價值經濟學教授，最新著作是《使命型經濟：改變資本主義的登月指南》（Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism，暫譯）；卡特爾（Rainer Kattel），倫敦大學學院創新與公共使命研究所副所長、創新與公共治理教授。

（譯者：張瑩    責任編輯：國際中心）

© Project Syndicate 

（原標題為《Governments Are Not Startups》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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