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【大師講堂】川普2.0的無法無天　絕非無「法」可治

高洪柱（Harold Hongju Koh） 2025年05月16日 07:00:00

川普不受控的衝動，將使他的政府無法在任何複雜問題上維持持久且一貫的處理方式。

～美國國務院前助卿　高洪柱（Harold Hongju Koh）

川普2.0

在川普第二任期瘋狂的前100天裡，他迅速將行政單邊主義推向了新的高度，他試圖讓自己的政府毫不依循法治。在離任之後，川普在四個不同的案件中被起訴，並被定以34項重罪。但在他再度當選後，這些案件都遭到凍結或駁回。

此外，在法院對違反國家安全法律並參與2021年1月6日美國國會大廈騷亂的人做出數百項有罪判決後，川普利用特赦的方式來為他們「洗罪」，甚至連最暴力的罪犯也給予特赦。他閹割了行政部門內部的制衡機制，解僱了17位獨立監察長、官箴局（Office of Government Ethics）局長、參謀長聯席會議（Joint Chiefs of Staff）主席和其他軍事領導人，還有關鍵的幾位軍法署署長，他們負責就總統的命令是否合法為軍官提供意見。

同樣地，川普以「政府效率」為名義，掏空了職業公務員體系，將權力集中在他最忠誠的親信手中。他試圖解散國會設立的部門和獨立機構，要求唯有總統和司法部長的法律詮釋才能支配行政機關。他利用自己的億萬富翁支持者馬斯克（Elon Musk）辭退了數以萬計的聯邦員工，包括機構主管，或者強制讓他們休行政假；並針對無數有志於公職的人們，質問他們對於川普的忠誠度。

與第一任期時一樣的是，川普比起深思熟慮更喜歡衝動行事；比起維繫關係更在乎達成交易；比起外交身段更願意展現硬實力；比起與國際組織展開有意義的互動，他更喜歡「棄而不離」。他不斷詆毀真相，攻擊新聞界、國際組織和政府機構；他急於推翻拜登的政策，使得兩黨長期一致的對外政策與承諾陷入一片混亂。一如既往，他一直嘗試使用「訊息淹沒戰術」，透過每天分散人們注意力的舉措來改變「奧弗頓之窗」（Overton Window，指特定政治氛圍下公眾對於政策可接受的範圍），使過去難以想像的事物迅速成為新常態。

但現在的情況與他的第一任期也有重大差異。第二次川普內閣現在只由死忠的擁護者組成，甚至與第一次內閣相比更殷切復仇、更好戰，並且公然藐視法律上的制約。川普已完全以行政命令治國，在他上任的前100天內就發布了142項行政命令，其中許多政策都是在沒有任何國會授權的情況下推行的。他還「暫停」了已經撥付給烏克蘭和其他地區的外援開支，公然奪取了憲法賦予國會的財政監管權。

更不祥的是，川普威脅要援引早已束之高閣的法案（如《反叛亂法》和《外國敵人法》），在國內部署國民衛隊和軍隊，以對抗他所聲稱的移民「入侵」。他用憲法明令禁止的褫奪公民權法案來報復他認為的批評者和敵人。為了阻止集體反抗，他鎖定了一長串律師事務所、大學和媒體名單，要脅他們進行合法性可疑的「協商投降」協議。他還對可能捍衛法治的人、無證移民和職業公務員採取了「震懾」戰術，讓他們選擇孤立、預先屈服、自我噤聲或是退出公共討論。

川普2.0早期的「外交政策」舉措可說是臨時端出的制裁政策，這位總統誇大聲稱了移民對於「國安」的威脅以妖魔化他們，並推動大規模驅逐出境。他延續這種模式，以「國家緊急情況」為由，對美國最親密的貿易夥伴徵收災難性的關稅。

在他第一任期期間，川普對於使用武力仍有所顧慮；但在第二任期，他已經對葉門的青年組織發動了襲擊，並對加拿大、加薩、格陵蘭和巴拿馬運河提出了荒謬的領土主張。先前曾反對國家建構的川普，現在卻提議把加薩轉變為像是大西洋城那樣的海灘度假勝地──儘管他無法解釋加薩人民將何去何從，或者是美國武裝部隊可能會在他們的強制遷徙過程中扮演什麼樣的角色。

與此同時，川普的外交政策更加向俄羅斯傾斜。川普政府正在以中斷國際援助與軍事情報的威脅欺壓烏克蘭，逼迫該國政府割讓領土，卻不讓他們得到任何安全保證。川普對中國的態度也在對抗與和解之間搖擺不定，並對美國應對自然災害、全球暖化、未來可能的疫情、網路攻擊，以及需要職業官僚與國際同盟的專業知識與支援的危機等所做的準備，發動有系統的攻擊。

在這混亂的100天當中，國會卻只是一味地順從，盡職地同意了川普極端的內閣人事任命，這些人也往往極為不適任，這樣的情形令人既吃驚又擔憂。但下級法院已經展開了反擊，在七個聯邦巡迴區當中，有超過50個下級法院阻擋了川普的早期舉措。做出這些判決的法官是由橫跨民主、共和兩黨的五位總統所任命的。

隨著目前的這些案件進入上訴程序，最高法院是否、以及何時會形成多數來牴制川普的單邊主義憲法理論，已成為了最為迫切的問題。儘管憲法明確禁止，川普仍一再提出要競選第三任，而他的白宮社群媒體團隊則沉迷於宣告「國王萬歲！」

我們能做些什麼？

對於那些意欲捍衛法治的人而言，最迫切的政治挑戰是決定如何共同阻止川普政府的無法無天，同時重築憲法堤防。如果想要給出有意義的回應，我們應同心協力來復興、抵抗、堅持與改革。

最迫切的是，我們必須恢復憲法傳統上對於褫奪公民權條款等行政濫權行為的制約，以及國會在財政、對外貿易和移民方面政策的權力。與此同時，川普無法控制的全球人權與人道機構可以調查他把美國被拘留者送往境外監獄的情況、他在紅海遵守戰爭法的情形，以及俄羅斯或以色列分別在烏克蘭和加薩違反國際法的情況。

中期階段，我們可以運用國內法與國際法來反制非法舉措，以作為抵抗與堅持策略。正如大法官布蘭代斯（Louis Brandeis）的著名觀點，三權分立的目的即是「透過政府權力在三個部門之間分配時不可避免的摩擦，使人民免受專制之苦」。

這種摩擦已經開始出現，不僅來自國會和州議會的民主黨人，也來自川普政治陣營內的派系衝突。川普過度自信，導致他在移民、政府縮小規模、關稅和減稅等議題上做得過火。人們普遍預期，這些政策將會傷害美國中產階級，並疏離那些並非出自於對他的熱情而把票投給他的人。

隨著時間的推移，最極端的「運動支持者」與那些只想從川普再度崛起謀取個人利益的人發生衝突，赫緒曼（Albert O. Hirschman）所謂的「制衡激情」很可能會起作用。川普不受控的衝動，將使他的政府無法在任何複雜問題上維持持久且一貫的處理方式。如果川普持續面臨反對聲浪，他的焦點將轉移到更容易處理的象徵性對象上。

隨著機關之間抗衡力量的啟動與結合，還會出現更多摩擦。這包括各州和地方政府（特別是在氣候變遷和移民問題上）、不受壓制的獨立媒體、國際組織，以及強大的利益團體（包括一些科技公司、前軍事領導人，以及促進民主和公民自由的非政府組織）。官僚阻力、洩密和吹哨者將有助於提高行政部門行動的透明度。

在國際舞臺上，川普的政策將面臨民主盟友頻繁而有力的反彈。正如我在《川普政府與國際法》（The Trump Administration and International Law，暫譯）一書中所述，法治是粘的，要彎曲它比破壞更容易。由於封閉經濟在國際上並非常態，國內法與國際法在「跨國法律程序」與守法行為模式中交織在一起，即使是刻意目無法紀的總統也無法輕易拋棄。

這種跨國法律程序比川普個人更重大，氣候變遷和預防疫情等挑戰亦如是。國際官僚機構和同盟具備合法性，因此能夠抵抗對於法治的一再羞辱。違法行為往往會引起全球反彈，使得違法者在其他地方受到束縛。川普被外界視為無法無天的舉動將削弱美國的力量，就像他第一任期內所發生的那樣，使他的「美國優先」戰略變成了「美國孤立」。

但法治倡導者不能僅滿足於堵漏。長遠來看，美國人需要徹底進行體制改革。為此，我最新著作的最後幾章詳細列出了一長串建議。美國需要更好的國會工具來抑制單方發動戰爭的能力，並使國際法律的制定和取消更明確。美國也需要對選舉過程進行更有力的情報監督、資訊控制與保護。

在越戰和水門案的雙重災難之後，國會制定了一系列框架法規，重申了其在憲法下對於發動戰爭、緊急經濟權力、預算事宜、情報監督和國際協議等領域的作用。今天的國會同樣可以開始採納立法提案，以秘密法約束政府；維持美國遵守國際法；闡明憲法對單方面廢止條約和協定的限制；鼓勵對總統權力的司法解讀，使其更符合「楊斯頓案」願景，而非「寇帝斯-萊特案」。

第二屆川普政府的開端動盪不安，使全世界警惕美國帝國主義作風總統所帶來攸關生死存亡的危險。美國的盟友現在已經徹底認識到，過度依賴兩黨負責任且一致的對外政策風險極大，而美國的政治體制可能再也無法提供這樣的穩定性了。

川普2.0已須為令人吃驚的無法無天之舉負責。他在未來的過分行為應該會促使美國人終於推動「美國人民優先」，並開始推行必要的結構性改革，使《21世紀的國家安全憲政》一書中奉為圭臬的制衡機制得以恢復。（系列二之二）

高洪柱（Harold Hongju Koh）是耶魯法學院國際法榮譽教授（Sterling Professor of International Law）及前院長。他曾於1998年至2001年擔任美國國務院民主、人權與勞工（State for Democracy, Human Rights, and Labor ）助理國務卿，並於2009年至2013年出任國務院法律顧問，目前擔任烏克蘭多起國際訴訟的法律代表。身為作家，他最新的著作為《21世紀的國家安全憲政》（The National Security Constitution in the 21st Century，暫譯）（耶魯大學出版社，2024年出版）

（翻譯：楊宗翰，責任編輯：國際中心）