【大師講堂】美國總統行政濫權有跡可循　川普集眾惡於一身

在川普的兩個總統任期，單邊主義與目無法紀的連結變得緊密。

 

美國國務院前助卿　高洪柱 （Harold Hongju Koh）

美國長久以來吹捧為其憲法注入活力的權力制衡。然而川普（Donald Trump）第二任總統任期屆滿百日的作為，迫使我們思考這些憲政防線是否真的健全。美國制度的結構性特徵是如何變得如此扭曲與退化，使得美國國安的首席捍衛者，轉而成為其最大的威脅？

如同我在《21世紀的國家安全憲政》（The National Security Constitution in the 21st Century，暫譯）中所揭示，如今不穩的局面是由多項體制誘因合流而成。我的著作總結了50年來關於憲法詮釋的研究，而這些詮釋如今已是美國外交政策的核心依據。初次調查此主題是在1980年代的伊朗門事件，我主張有一套由憲法規範、先例與框架所構成的子系統被視為「國家安全憲法」，主導著美國外交政策的制定。

自建國以來，兩種對於國家安全憲法的願景互相爭奪著主導地位：一種是開國元老們所提出在制度上的均衡參與，體現在大法官傑克森（Robert Jackson）於1952年「楊斯頓鋼鐵公司總統許可權案」（Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer）中具指標意義的協同意見書；而另一種則是單邊主義者的願景，認為總統是「國家外交事務中的唯一機構」——此觀點在1936年大法官薩瑟蘭（George Surtherland）主持的「寇帝斯-萊特案」（United States v. Curtiss-Wright Export Corp）中被大肆宣揚。

情勢逆轉

代表權力共享的「楊斯頓案」與主張行政單邊主義的「寇帝斯-萊特案」，這兩種願景之爭貫穿了美國的歷史。推動行政權主導外交政策的觀點起初是被漢密爾頓（Alexander Hamilton）所擁護，而在美國建國初期、處於成長階段 （1789-1850）時，，華盛頓（George Washington）與其他人實施力行並加以節制。接著，在美國成為主導區域的強權國家 （1850-1933），在二次世界大戰之後成為全球霸主後，行政權也隨之膨脹了起來。

羅斯福（Franklin Delano Roosevlet）總統開啟美國外交政策的「對外擴展」階段，由總統監督整體多邊政治與經濟秩序的建立。這時期所奉行的激進介入思維，大幅擴張了行政部門，並使總統單邊主義的行動變得無可避免。有一代的美國政策制定者在此時掌權，相信由總統強勢領導外交政策為明智之舉。當越戰引發對此種全球化態度的廣泛質疑時，總統主導的行動不但得以延續，更加速擴大。
 

矛盾的是，在冷戰與緊接著的後冷戰時代中（1989-2001），美國在世界舞台的影響力相對削弱，反而增強了總統的主導行為。全新且非正式的機制不再受美國主導，迫使歷任政府運用經濟誘因與政治施壓處理對外關係。隨著全球挑戰漸增，由於總統在調動政府資源的制度優勢，制定快速、應急，甚至經常秘密應對外部挑戰的責任重擔，必然會落在他的肩上。

這種趨勢趨勢不可避免地為憲政的權力制衡機制帶來壓力。雖然「楊斯頓案」的願景直到小布希（George H.W. Bush）總統與柯林頓（Bill Clinton）總統執政時仍佔據主導地位，然而，2011年的911恐怖攻擊事件開啟的「恐怖時代」，使總統不斷承受壓力，必須採取單方面的行動。小布希（George H.W. Bush）總統下令入侵伊拉克與阿富汗，重啟關塔那摩監獄與中央情報局（CIA）的黑牢，允許酷刑折磨，並大幅擴張對外武力行使，這些全以「先發制人的自衛行動」為名。

小布希政府全然接受「寇帝斯-萊特案」願景並大力宣揚行政權力。但在危急存亡之際，較弱勢的總統也會訴諸單邊主義權力，因為他們擔心國會或法院不會批准他們在巨大壓力下所做的決定。
 

舉例來說，杜魯門總統（Harry Truman）在民意不支持韓戰的情況下，下令徵用鋼鐵廠；尼克森（Richard Nixon）總統在水門事件中的非法行動；或卡特（Jimmy Carter）總統在伊朗人質危機中的應對方式。雷根（Ronald Reagan）總統在伊朗門事件中實質私有化了外交政策；拜登（Joe Biden）總統在俄羅斯侵略烏克蘭後祭出強烈經濟制裁。柯林頓（Clinton）、歐巴馬（Obama）與拜登（Biden）政府皆受立法機構薄弱的支持所苦，無法矯正過往的行政濫權，並訴諸被動、臨時性的單邊主義以應對各種國安危機。

一旦總統面對突如其來的危機，具有影響力的國內政治因素如意識形態、治理哲學與官僚政治將交織結合，以幫助強化單邊主義的行動。然而，21世紀持續瀰漫的威脅感，同時給了弱勢與強勢的總統更多理由壟斷外交政策。分裂的國會也因此更容易默許單邊主義的行動，法院也更傾向去順從、草率地為總統的決定背書。

單邊主義滋養違法行為

隨著行政權更加集中，不可避免地將觸碰法律界線。身處壓力下的行政官員自認並不危險，而是未獲充分重視、高尚動機遭到誤解的公務員。活在「集體思維」的泡泡中，行政官員逐漸與外界脫節，滋養了獨自行動的傾向，而且常常是秘密進行。

當行政官員們的權力結合了「行動的能力」與「持續的回應責任」時，他們遲早會發現單打獨鬥的優勢。他們更傾向於事後取得原諒而非事前獲得同意。正如雷根（Reagan）總統據傳在伊朗門事件時所述：「如果我因法律問題而無法救出這些人質，美國人民將永遠不會原諒我。」

久而久之，行政官員因為自覺位居下風，會開始說服自己，他們可以透過一些外在的權威合理化自己的行為，例如能力或「職權」，而這些都源自於民意或合法授權。他們開始相信，就是因為他們能夠這樣做，他們就應該這麼做。這樣的思維離尼克森（Nixon）總統惡名昭彰的說法只有一步之遙，他曾聲稱：「總統所做的事情不會不合法。」或如川普近期所言：「拯救國家的人沒有違反任何法律。」反覆行使行政權正當化了他們的行動本身。

在川普的兩個總統任期，單邊主義與目無法紀的連結變得緊密。在川普的第一任期內，他衝動積極作為，透過無端的貿易戰、威脅式外交、反移民運動與對結盟的全面詆毀，以攪亂全球秩序。他不斷訴諸「國家緊急狀態」的牽強主張，以正當化自己在憲法賦予國會主導權力的範圍內所行使的單邊主義行動，從移民到戰爭，再到全球貿易與跨境投資的規範，都是如此。

此外，川普聲稱總統有任意合法終止長年條約的權力，甚至沒有與國會議員做口頭協商。他藐視國會的預算權，運用國會明確扣住的資金，繼續在邊境築牆。

一路走來，川普在第一任期集合了歷任總統們在國家安全事務濫權的最糟表現。他像尼克森（Nixon）總統，非法在海外動武，在殺死伊朗將軍蘇雷曼尼（Qassem Suleimani），並施壓司法部長將司法部作為攻擊異己的武器。他像小布希（George W. Bush）總統，聲稱總統有權採取先發制人的軍事行動。他也像雷根（Reagan）總統，藉由允許不受監督的親信干預官方事務，以默許外交政策的私有化。他首次的彈劾案——因為他將把武器運往烏克蘭，轉為實質上的交換條件，以圖利自己的政治目的——這讓我們聯想到海軍陸戰隊上校諾斯（Oliver North）在國會切斷財源後，非法挪用伊朗武器運輸的收益，資助尼加拉瓜游擊隊。

若憲法權力制衡機制如預期般運作，川普持續規避法治的作為不可能成功。川普的單邊主義計畫仰賴著其他部門願意讓他的脫軌行為變成常態。共和黨的國會議員不斷拒絕捍衛他們的憲法職權，而最高法院佔多數的保守派大法官對於捏造的總統動機照單全收，尤其體現於最高法院對穆斯林禁令的支持上，即使大法官索托瑪約（George W. Bush）在反對意見中指出這只是張「假面具」。

接著，在2024年「川普訴美國案」（Trump v. United States）中，最高法院的6位保守派大法官削弱了前總統對任何可被視為「官方」的行為的責任。出於對「避免削弱總統職權」的執著，最高法院從未承認這位前總統、未來總統人選曾做過的實際違法行為。

川普第一任期的單邊主義之所以在憲政上獨樹一幟，是因他主張：「我有《憲法》第二條》，因此身為總統，「ˋ它授權我隨心所欲。」川普及其支持者堅稱，他所有的行動皆經過完整憲法權利的授權、正當化，並可免於跨部門對行政部門的干涉。在這種全面性的「單一行政權」理論下，任何來自行政部門內部的限制都可以被無視，而任何來自行政部門外部的限制則可被視為違憲的干預行為。

諷刺的是，此主張曾獲得歷代行政部門律師的背書，他們原先是想透過發表法律意見書保護美國，賦予總統更多權力，讓總統能作為應對國家威脅的主要對抗者。直到川普出現之前，那些起草意見書的人一直假定總統會有一些自我約束的機制——像是對於公共職責感或羞恥心，以促使他們自我約束。但川普並無這般誠實廉潔的品格，並且不斷藐視任何法律限制。本末倒置地，原先行政部門律師出於維護國家安全的好意下，為賦權執行者所作出的努力，反而幫助執行者將自己變成國安威脅。（系列二之一）
 

高洪柱（Harold Hongju Koh）是耶魯法學院國際法榮譽教授（Sterling Professor of International Law）及前院長。他曾於1998年至2001年擔任美國國務院民主、人權與勞工（State for Democracy, Human Rights, and Labor ）助理國務卿，並於2009年至2013年出任國務院法律顧問，目前擔任烏克蘭多起國際訴訟的法律代表。身為作家，他最新的著作為《21世紀的國家安全憲政》（The National Security Constitution in the 21st Century，暫譯）（耶魯大學出版社，2024年出版）

（翻譯：林祐寧，責任編輯：國際中心）

© Project Syndicate

（原標題為《One Hundred Days of Lawlessness 》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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