票多的不一定贏　德國選制顛覆你對選舉的想像

德國聯邦議會從去年11月6日解散執政聯盟，到12月16日總理蕭茲未通過信任投票，最後在今年2月23日全面國會改選，總算為這一連串的政治紛擾畫下句點。選後自然各界會開始分析各式數據，探究未來德國的政治版圖將如何移動，以及對於德國政局乃至於整體歐盟會帶來怎樣的影響。暫時擱置這些現實政治層面的發展，若觀察這次德國大選，也能發現德國這次聯邦議會選舉，在「選舉制度」上採用了十分「別出心裁」的變革，值得由此作為瞭解德國政治生態的切入點。

第一高票卻無法獲得席次

相信我們對於韓國瑜院長當年的一句名言都記憶猶新，也就是選舉最大的秘密是：「票多的贏、票少的輸」。當時社會大眾多半把這當成是「每呼吸60秒，就減少一分鐘的壽命」一類的迷因型笑話來看待。有趣的是，德國這次新選制增加的規定，會導致地區選區的候選人，即使已經勇奪第一高票了，卻仍然可能無法獲得席次，而且該地方選區也完全不會有議員進入國會，最後大家白忙一場。

首先必須要介紹德國的國會選舉是怎麼運作。德國的選舉制度在學理上叫為「單一選區兩票式聯立制」，通常簡稱為「聯立制」。這個制度和我國的並立制一樣是屬於「兩票制」，也就是一票蓋給區域，一票蓋給不分區，只是在具體運作上有些差異。我國的並立制是區域與不分區各選各的，不互相影響，兩個票匭各自開票計算，但是德國卻是由不分區得票率來決定各政黨在國會內的席次。

德國聯邦議會在2023年修法以前，「法定」總席次是598席，其中299席歸地方選區選出，剩下299席則是劃給政黨名單比例代表制選出，其中地方選區稱為「第一票」，名單比例代表制稱為「第二票」。

德國跟台灣不一樣，不是全國單獨一個超大選區的比例代表制，而是把299席按人口比例分配給16個邦，各政黨也會在各邦提出自己的政黨名單供選民選擇。在選舉全部結束後，會先計算各政黨在第二票的「全國得票率」，接著各黨的得票率必須通過5%最低門檻的檢驗，如果有通過才可以參與席次分配（但如果有政黨沒過5%門檻，卻有贏下3席地區選區時，也能例外參與分配）。

各政黨的第二票得票率將決定該政黨能在聯邦議會總席次中分得多少應得席次數。舉例來說，A黨的第二票全國得票率是30%，則598席 x 30%，故A黨於聯邦議會的「應得席次」是179席。B黨的第二票是20%的話，就是能分配120席，以此類推（小數點餘數有特殊的計算公式，這邊先簡單假設）。

確定應得席次數後，再來才是認定有哪些候選人可以當選，這也才是「聯立」的關鍵。當我們把數字簡化成：甲邦總席次100席，其中50席是區域，50席是政黨名單。第二票也就是政黨票的得票比例是：A黨40%、B黨30%、C黨20%、D黨10%時，則換算成應得席次，會是：A黨40席、B黨30席、C黨20席、D黨10席，等比例的分配席次給各政黨。

接下來才會要看區域選舉（第一票）的選舉結果。假設A黨贏下了30個地區選區，自然等於A黨先拿下30席，距離A黨「應得」的40席還差10席，所以剩下的10席會從政黨名單「補給」A黨，這樣就能讓A黨湊齊40席。假設D黨在地區選區一席也沒贏，也就是0席時，則會由政黨名單分配10席給D黨，所以D黨政黨名單上的第1名到第10名能進入國會當選議員。

這也是聯立制稱為補償制的緣故，第二票目的不但是用來計算聯邦議會內的席次分布比例外，也是透過政黨名單讓欠缺地方實力的政黨能夠補到預定的應得席次數，至於地方實力強的政黨則會補比較少的席次。某種程度保有讓欠缺地方組織的小黨也能進入國會內的機會。

德國採取聯立制的目的是為了能夠兼容單一選區制與比例代表制的優點。單一選區制因為贏者全拿，所以發展上多半會往兩黨集中，至於比例代表制則能讓比較多元的民意有進入國會的空間。將這兩個制度結合，自然是希望一方面能進國會的政黨數目不要過於膨脹導致國會癱瘓無法做成決定，另方面也不會讓國會內只剩下兩黨，犧牲少數民意。

「超額席次」讓國會席次浮動

不過預期歸預期，但實際執行起來卻會因為選民複雜的意向與選戰策略產生出乎意料的結果。仔細觀察德國歷來聯邦議會的總席次人數，不難發現國會議員人數並不是法定的598席，而是會經常性的浮動，偶爾增加個幾席到幾十席。這便是聯立制在運作下必然會發生的特殊現象，又稱為是「超額席次」（Überhangmandat）。

出現超額席次的原因在於單一選區制下是贏者全拿，且選民有分裂投票的可能性，這使得各黨在區域選區獲勝的總數比例未必會等於第二票的政黨支持率，時常會有地區席次超過政黨得票率的狀況發生。具體的例子來說：回到甲邦的狀況，假設比例依然是A黨40%、B黨30%、C黨20%、D黨10%，但A黨地方實力頗強，在區域選區大獲全勝，橫掃所有50個選區，其他B、C、D黨一席區域席次也沒拿到，三黨全部掛蛋。這時候在政黨名單的席次分配上，B黨會從政黨名單補30席，C黨補20席，D黨補10席。A黨拿到50席區域選區，已經比第二票的40%來的高，自然不會再補任何席次給A黨。問題這時候也能發現，A黨比他「應得席次」實際上多出了10席，在舊制的時候A黨可以保留這10席當選人，讓他們進入國會成為議員，而國會總席次也會從100席增加到110席，因為地方選比較好而多出來的這10席就是所謂的「超額席次」。

可是，如果默默接受超額席次的發生，連帶也會造成國會內的政黨代表性失衡。原本照第二票所設定的是各自有40%、30%、20%、10%的席次與影響力，但在席次增加到110席後，各黨在國會內的勢力變為A黨45.4%、B黨27.3%、C黨18.2%、D黨9.1%。A黨實力大增5%，但B黨卻意外衰退近3%，C黨減少近2%，D黨則是1%。這也讓超額席次必然會選舉的公平性，一個政黨如果在區域選太好，反而會壓縮到其他政黨的影響力，讓有的政黨意外變強有的意外變弱。回顧德國舉行過的21次聯邦議會大選中，只有4次未發生過超額席次，其餘多會發生10~20不等之超額席次，最多是2017年多出46席。

因為超額席次會影響到選舉公平性，這也讓超額席次的問題多次被提起憲法訴訟。在2012年終於遭到德國聯邦憲法法院宣告違憲。聯邦憲法法院認為，過去超額席次多半僅是個位數，依過去的預期與見解來看，如果是15席以內的超額席次還能接受。問題觀察歷年趨勢，超額席次卻節節上升，到2009年增長到24席，已經對聯邦議會內的政黨比例平等帶來無法忽視的影響。所以宣告超額席次違憲，要求聯邦議會改善選舉制度。

德國聯邦選舉法在2013年導入「補償席次制」試圖要解決超額席次帶來的麻煩。補償席次制最簡單的說法，就是既然有政黨因為多拿了區域席次意外變強了，那就幫比例意外下滑的政黨從政黨名單裡多補幾席，讓總體席次回歸政黨比例均衡。

重回甲邦的例子，既然A黨因為超額席次實力意外大增，為了讓政黨席次比例重回40%、30%、20%、10%，所以「補償席次制」會再補給B黨8席、C黨5席、D黨2席。最終確定的席次分配是：A黨50席、B黨38席、C黨25席、D黨12席。總席次從100席（法定），到110席（10席超額），最終成為125席（15席補償）。

選制讓德國聯邦議會總席次數失控

在超額席次與補償席次制的雙重助威下，德國聯邦議會的總席次數開始失控般增長。第一次施行的2013年增加33席（29席補償），2017年增加111席（65席補償），2021年創下新高來到138席（104席補償）。最後2021年的聯邦議會總席次也成為誇張的736席。遠超預期不斷冒出來的新科議員，不但對聯邦議會的財政產生沈重的負擔，更難找到這麼多空間來塞這麼多議員。而且按此增生趨勢，再不改選制，到2025年突破800席大關恐怕不是夢。這對財政會帶來何等影響直叫人不寒而慄。

為了解決頭痛醫頭腳痛醫腳產生的嚴重病徵，德國在2023年的修法中，將聯邦議會的總席次固定為630席，並引入「第二票上限制」（Zweitstimmendeckung），同時取消超額席次與廢除補償席次制。問題是超額席次是聯立制運行的必然結果，又要如何避免超額席次的產生呢？在第二票上限制中做出了令人驚奇的政治實驗。

簡單來說，如果有超額席次發生，直接讓多拿的區域席次不算數，在地區勝選了也無法成為議員。舉例來說，A黨拿了10席超額席次，在第二票上限制下，必須比較A黨全部50個勝選選區的得票率，得票率最低的10個選區當選人直接剔除，不予當選，讓A黨最後仍然只有40席進入國會。比方說某選區參選爆炸，有6人角逐，而A黨候選人在此選區拿了28%的選票驚險獲勝，又剛好28%是A黨在50個勝選選區裡得票率是最低的，那這位拿28%選票的候選人視同未當選，該選區也不會遞補，等於直接沒有區域代表。既然超額席次會全部被剔除，自然也沒有用補償席次制來補償的必要。所以在第二票上限制施行後，超額席次與補償席次全部掃入歷史灰燼，席次也能固定在630席。

剔除地方選區勝選者對於既有的選舉思維可說是帶來強大的震撼，票拿的多居然未必能贏下選戰，因為得看自家政黨的全國得票率，又得跟同黨的區域得票率相比較，運氣一差反而要落選。這也讓聯立制更往比例代表制傾斜，對於地方選區的候選人也相當尷尬，到底該怎麼經營選區。這也間接不鼓勵選民有分裂投票的行為。對於地方選區來說，一旦被取消當選，等於該選區毫無民代在聯邦議會中發聲，直接變成選區孤兒，那又要地方選區這制度何用？

有趣的是第二票上限制在2023年通過的當下便被提起憲法訴訟，聯邦憲法法院認為德國選舉制度之重點在於政黨政治之代表性，縱使區域席次遭到取消，但個別政黨在國會內占有之影響力並無變化，所以取消一事並未牴觸制度之設計目的，而認為第二票上限制仍屬合憲。

第二票上限制在今年的大選中首度投入使用，完全能說是「戰功彪炳」。全國各地方選區總共有23個區域當選人遭取消資格，當中基民盟成為最大受災戶，一共被取消18個席次（CDU 15席，CSU 3席）。這也讓基民盟領袖梅爾茨在選後立即公開表示會開始推動聯邦選舉法的修法，並強調無法接受這制度竟導致選區內毫無代表，更認為這會嚴重損及德國民主。

由於德國的國會選舉制度是訂定於法律中，和我國定死在憲法增修條文中不一樣，所以修改選舉制度保有較大的彈性。然而，德國在2013年後為解決國會內代表性問題已屢次修法，舊的問題不但沒解決，反而製造更多疑難雜症出來。2023年隆重推出的大膽新制，直接否定區域勝選者之當選資格，如果把同樣制度橫向移植來台灣，完全無法想像會掀起何等恐怖的政治風暴。透過觀察德國選舉制度，會發現民主選舉的制度所在多有，都是很好的比較研究的素材，值得我們多所觀察，但至於是否要把他山之石搬回來那就未必，畢竟每個國家的制度都有其孕育及適合的土壤，所有制度改革也都是為了對應自身的問題，想要整套照搬移植哪個國家的制度而忽視內自身的政治體制、政黨環境及選民意識，最終可能都會是場災難。

※作者為律師