邱師儀：川普要怎樣選第三任？

在美國這種以「慣例」為依循，以「菁英自律」為規範的老民主國家，所謂的明文規定都還是能在政治運作後受到變更。而所謂美國總統對美國憲政所造成的「憲政危機」，很多時候總統如果不按前例要硬幹，最後一個能阻止他的機制就只剩下「分權與制衡」了，這裡尤其指的是立法或司法對於行政權的掣肘。「制度」在美國的意義與制度在台灣的意義相距甚遠，在後者制度往往具有權威性與強制性；但在前者比較是一個權力折衝後的妥協結果，然後如果大家都能接受就這樣定了下來，日久成為慣例。最明顯的例子是美國總統大選並沒有所謂的「中選會」可以定奪誰是總統當選人，還是要回到各州的州務卿協助確認，最後再由選舉人回國會投票底定，與台灣那種以中選會公告為主的概念相距甚遠。

也正因為這樣，一個事實就是：川普總統現在很多狂妄的作為，雖然都只在口頭上嚷嚷，但最終不見得會因為現在違憲而不會落實。尤其這個「民選皇帝」在黨籍上掌握了參眾兩院與最高法院多數。誰會想過曾經是圭臬、在1973年通過的羅訴韋德案（Roe v. Wade）對於婦女墮胎權的保障，竟可以在2022年被最高法院推翻？事實上當年羅訴韋德案所引用的第14條修正案中的「隱私權」，也是延伸地非常之遠。同樣的，川普要推翻也是第14條修正案所保障的「出生公民權」（birthright citizenship），法界人士也說很難，但美國的「司法審查制」（judicial review）實在是創意無限，尤其最高法院九個大法官中有六個是保守派，因此這個已經送到最高法院的案子最後會怎樣，仍屬未定之天。

1973年美國通過的羅訴韋德案對於婦女墮胎權的保障，竟可在2022年被最高法院推翻？（美聯社）

川普選第三任的算盤

這兩天川普也說他認真考慮選第三任這件事情。總統任期限制是寫在第22條修正案：「任何人不得當選為總統超過兩次…」這代表「累計」只能當選兩次，不只是限制最多連任兩屆而已。但川普的主張是：第22條修正案僅禁止總統連續三任，但若總統並非連任兩屆後再尋求第三任，就不受限制。也就是川普認為，由於他第一任與第二任之間相隔了四年，他有資格再次參選。但目前不管是保守派還是自由派的憲法專家，均不認為第22條修正案的文字中，可以這樣解釋來去支持川普的說法。

了解美國政治的人也多少清楚第22條修正案，是源於小羅斯福總統（FDR）四次的當選（1932、1936、1940、1944），當時他的任期是從1933年至1945年。當時背景是美國面臨了大蕭條與二次世界大戰，民意與政黨都支持他繼續連任。但事實上FDR選到第四次反對的聲音就已經四起，雖然最後仍舊在民主黨黨代表大會受到提名並參選勝利。當了四任總統的小羅斯福才63歲就疲態百出，終於在1945年4月12日中風身亡，第四任也沒做完就去世。FDR之後害怕行政濫權的美國人民，終究是決定給總統上了最多兩任的枷鎖。畢竟，這也是具有遠見的開國元勳華盛頓所樹立的「兩任傳統」，1951年國會通過的第二十二條修正案開始生效。

那如果川普要硬幹呢？

現在看起來，川普很多的作為（譬如關稅），他不是只會說說嚇唬人而已，他會動手去做，不管結果如何，他會先推動再說。因此，如果川普堅持參選第三任並投入總統大選，會出現什麼情況？他的企圖會被忽視還是被阻止？這時就觸及一場潛在的憲政危機。筆者的推估是：

在選票資格挑戰的初期階段，州選舉官員可能根據第22條修正案，拒絕將他的名字列入選票。這當然會引起訴訟，其結果就是法院會迅速介入。如果下級法院意見不一，案件會上訴至最高法院。

在法院判決的中期階段，法院很可能裁定川普不具第三次當選總統的資格。多數憲法學者皆支持對第22條修正案的嚴謹解釋。即使最高法院多為保守派法官，面對這麼明確的憲法限制，也將承受巨大壓力以維護憲政秩序。如果判決對川普不利，他將在法律上無法繼續競選活動。

若川普仍執意推進到後期階段，假設他仍持續競選，甚至取得代表資格或贏得選舉，這時候根據《選舉計票法》（Electoral Count Act），國會可以拒絕認證一位不具資格候選人的選舉人票。若參眾兩院都認定他不具資格，他將被阻止就任總統。至此就像是本文一開頭所說的：最後一個能阻止川普的機制就只剩下「分權與制衡」了。然而，若川普拒絕接受此結果並鼓動支持者反抗，可能會引發另一場類似甚至更嚴重於2021年1月6日的危機。

過去提過或考慮過選第三任的總統

當地表上最有權力的人類當然是一件很過癮的事情，因此完全可以理解當過兩任還想再當第三任的美國總統的權力慾望。歷史上曾提過或考慮過選第三任的總統除了FDR之外，任期在1981至1989年的雷根總統，在第二任卸任前支持率仍高，當時有一些共和黨人士鼓勵他考慮第三任，1985年9月13日雷根當時私下對一群州議員好友表示第22條修正案應該被廢除，雖然他自己對於選第三任沒有興趣。

民主黨的總統也沒有比較自制，柯林頓總統（Bill Clinton）在2001年卸任後有媒體問他是否想再選，他開玩笑回答：「如果沒有憲法限制，我會考慮」。另外一個比較經典的例子是西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt），或者我們稱老羅斯福，他的任期是在1901至1909年，老羅斯福接替麥金萊總統遇刺後的位置，然後自己再當選一次。雖然他在1908年自行決定不再參選，但後來後悔，於1912年代表「進步黨」再次參選。最後落得失敗下場，反而讓民主黨候選人威爾遜（Woodrow Wilson）勝選，當時老羅斯福也被批評違背了自己原本說好的不尋求第三任的承諾。

柯林頓總統2001年卸任後有媒體問他是否想再選，他開玩笑回答：「如果沒有憲法限制，我會考慮」。（美聯社）

值得順帶一提的是，第二十二條修正案規範了如果某人不是靠選舉當上的總統，而是接替了別人的總統任期（例如前總統辭職或去世），若他接替的時間超過兩年，那他之後只能再選一次總統。第36任總統詹森（Lyndon B. Johnson）就是個經典例子。甘迺迪總統於1963年遇刺身亡，副總統詹森依憲法自動接任總統，完成了甘迺迪剩下的任期。但因為他接任的時間不到兩年，因此根據第二十二條修正案，他還可以再當選兩次。所以他在1964年參選並當選，理論上還可以再選一次，但他最後選擇不參選1968年的選舉。

總之，我們現在看川普任何衝撞制度的作為，如果回到美國歷史上來看，都有不少前例，並且以現在的行政、立法與司法政治菁英的組成而言，川普幾乎享有了非常罕見可以衝撞成功的契機。

※作者為東海大學政治系教授