賴清德總統賴清德近日召開國安高層會議，並於會後發表談話正面回應中國與日俱增的統戰與滲透威脅。針對北京當局透過融合發展策略，脅迫臺企擴大對中國投資，竊取臺灣人才與技術，賴總統指出將就兩岸經貿結構進行策略性調整，降低對中貿易依賴，並強化監理其中「所涉及的人流、物流、金流及技術」，以維護經濟安全。

臺企因威脅或利誘大舉西進中國設廠營運，不僅將戕害我國產業發展與整體競爭實力，問題的核心更在於赴中投資可能造成資本、技術、專利與敏感資訊外流；尤其，當涉及業界新興或戰略性關鍵技術時，將直接衝擊我國國家安全與科技優越地位。

近幾年間，英國、日本、歐盟都逐步展開立修法工作推行或改革既有投資審查制度，以調控跨境資金流動所隱含的國安風險。類此強化資本與技術防護的政策思考，更可見於美國晚近投資安全政策的發展脈絡當中。值得注意的是，相關法案的推行不僅長年獲得跨黨派支持，從川普第一任期以降的規範與實踐更存在高度延續性。

川普1.0：中國因素與投資安全

川普擔任美國總統的第一個任期內（2017-2021年），即在與國會合作之下通過《外國投資風險審查現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, FIRRMA），此次修法不僅擴大美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）的審查權限，更提升「外國人對美投資」的監管密度，包括外國人取得美國企業控制性股權、敏感安全設施（例如：軍事基地）週邊的特定房地產交易，以及涉及新興核心技術（emerging and foundational technologies）的非控制性投資等。

實踐上，川普第一任期也積極運用投資審查工具來調控國安風險。尤其，基於對中國監控與間諜活動的擔憂，川普第一任期間廣泛援用交易阻斷（transaction blocking）、撤資命令（divestment order）、使用與服務提供禁令、強制所有權移轉等多元手段控管TikTok、WeChat、華為等中國資通訊科技產品和服務當中所隱含的國安疑慮；經以「國安理由」阻止或撤銷交易的產業類別更包括半導體、機器人開發、交友軟體、監控設備製造等。此外，川普也曾以北京利用美國金融市場籌資發展軍事及諜報活動為由，嘗試禁止美國人買賣經由中共軍工公司發行的股票、股票選擇權、債券及其他有價證券。

拜登時期：CFIUS的翻轉與擴散

進入拜登政府時期（2021-2025年），投資安全相關的政策與實踐仍大抵延續川普第一任的基調，不過在CFIUS的監理範圍、審查權限、執法強度和作成否准交易決定的頻率等各方面都可見顯著擴張與提升。例如，拜登執政期間進一步強化鄰近關鍵基礎設施的不動產交易審查、限制涉及美國人敏感個資的交易，並再度擴大受CFIUS管轄的交易類型與範圍。為促進經濟制裁、投資與出口管制等政策工具的協調運用，CFIUS、財政部海外資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）和主管軍民兩用（dual-use）出口管制的商務部之間也建立了更緊密的協作機制。
 

此外，拜登時期首度提出「美國人對外投資」的審查政策，以阻止美國資本和技術支持受關切國家（countries of concern）的軍事現代化發展。值得一提的是，儘管這些措施於很大程度上仍然是華府的單邊作為，惟在拜登政府的外交努力下，可見美國盟友之間也相繼推出平行監管機制。例如，2023年間七大工業國集團（Group of Seven, G7）即發表聯合聲明，承諾將適切運用對外投資審查機制，保護敏感技術不被用於威脅國際和平與安全。同一年間，歐盟執行委員會（European Commission）也提出歐洲經濟安全戰略（European Economic Security Strategy），強調將策略性地使用對外投資審查等經濟工具管控跨境資金流動所潛藏的國安風險。

隨後不久，在拜登政府主導之下，英美兩國也釋出共同聲明，矢言將調整雙方的投資審查政策，以有效防止人工智慧、量子資訊科技、先進製程半導體等關鍵技術流入敵手，因為這類技術不僅具有高度軍事應用（military application）特徵，更可能被用於重塑國家安全格局（national security landscape），形成新的威脅與挑戰。為此，兩國政府強調致力於管理對外投資風險，藉以遏阻本國資本與技術助攻極權國家的軍事、情報、監控，乃至於網路攻擊能力。隔年，美歐貿易暨科技委員會（U.S.-EU Trade and Technology Council, TTC）也重申雙方在確保對外投資安全方面的共同利益，特別是針對關鍵產業所做的技術合作與投資，這些倡議並共同構築了民主國家之間首次針對跨境投資安全所作的協調努力。

除了上述制度性變革，拜登時期CFIUS的實踐運作也出現大幅變化。自1975年成立以來，CFIUS在過去數十年間每年僅審查少量交易，且多半只針對存在明顯重大國安影響的投資案作成緩解或強制阻斷建議。然而，過去幾年間CFIUS每年審查數百筆交易，其中並撤銷或封鎖多筆投資案—包括涉及鄰近核能設施的不動產交易，以及美國鋼鐵公司收購案等。由此可見，在拜登總統任期內，美國的投資管制政策不僅在打擊面向經歷明顯擴張，也大幅提升了執法力度與管制作為。

川普2.0：美國優先與投資安全

川普重返白宮展開第二任期（2025-2029年）以來，雖然多次重申將廣泛吸引外資，並將促進美國經濟成長視為首要目標，不過就在上任屆滿一個月之際，川普也透過簽署《美國優先投資政策》國安備忘錄，指出將運用具體管制作為調控跨境資本移轉所伴隨的國安風險。

從這份政策備忘錄的內容看來，川普團隊試圖在吸引外資與維護國家安全之間取得平衡。於一方面，嘗試透過多項政策引導，鼓勵來自國安風險較低的盟國投資；另一方面，為了打擊外國敵對勢力（foreign adversary）的掠奪性投資與技術取得實踐（predatory investment and technology-acquisition practices），也強調將在投資領域推行諸多監管措施，防杜關鍵技術與敏感資訊外流，並確保美國金融市場不再成為敵對國家發展軍事與高科技產業的資金來源。

結語：保護資本與技術免於外敵利用

綜觀當前全球民主國家的政策實踐，為避免本國資金或關鍵技術被極權國家用於情報活動與軍事發展，皆分別為「外國人對內投資」與「本國人對外投資」行為設下國安紅線。就前者來說，為防範外國政府或跨國企業藉由入股關鍵產業、收購科技公司等商業投資行為取得敏感資訊或專利，抑或藉由設立公司、發行證券來籌措資金與技術發展，美國從川普第一任期到拜登任內都嘗試透過強化投資監理與發行市場管制以為因應；就後者而言，為應對外國政府透過強制合資要求、外資持股限制、市場准入等行政審查手段迫使本國企業轉讓技術或營業秘密，諸多國家也相繼建構多邊監理機制來管控資本、技術與敏感資訊的跨境移轉。

賴政府應借鏡比較法上的規範與實踐，強化我國既有對內（inbound）與對外（outbound）投資審議機制，透過去風險化（de-risking）的管制思維，識別隱藏於經濟活動中的國安風險，並藉由強化我國核心技術與金融市場的安全防護，防止外國政府藉由新設公司、企業併購等商業行為，甚或強制技術移轉等非市場實踐竊取我方關鍵科技與敏感資訊，俾杜絕我國資本與技術助攻極權國家的軍事現代化發展。

誠然，相關政策的推行不免遭受貿易報復，乃至面臨經濟或軍事層面的反制；惟長期而言，唯有確保資本與技術不落入外敵之手，方能夠真正維繫我國國家安全，並在日益複雜的地緣政治環境中保持韌性與戰略自主。

※作者為美國維吉尼亞大學法學院法學博士候選人；科技、民主與社會研究中心海外研究員