農業權的真相：在國土法上路之時爭修法，是爭權還是炒地

2024年12月6日，《國土計畫法》第32條之一條文草案在立法院逕付二讀，交付協商。雲林縣長張麗善強調，這次修法旨在保障農民權益、確保國家糧食安全。但草案中的「農地發展權轉移制度」卻引發爭議。本文將探討，此一修法是否真能保護農地，抑或成為犧牲地主權益、炒作土地的工具？

「國土計畫法增訂第三十二條之一條文『草案』」新增了那些條文？

中央主管機關對於因國土說明功能分區，劃入農業發展地區之人民，依其不同分區種類及其限制強度，應予合理之補償。

前項補償，應由中央主管機關應編列預算補償。對於中央主管機關核撥之補償 相關經費，直轄市及縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所應專款專用。

前項補償用途、範圍、對象、公式及設立特別基金之辦法，由中央主管機關定之。

農地發展權轉移制度之辦法，由中央主管機關定之。──《國土計畫法》增訂第三十二條之一條文草案全文

農業縣需要甚麼？農地需要甚麼？需要好的生產設備提升競爭力、需要好的栽種品質回饋到售出價格、需要豐富的生產儲銷設備讓農地發揮最大效用。但是草案的第四項提到「農地發展權轉移制度」。試問：「農業區哪來的發展權？」

發展權：土地因區域規劃獲得的建設或開發權利，需兼顧公共設施與私人利益。

農業區何來「發展權」？那叫「既有權益」。

甚麼是發展權？發展權本身是整體思維，像都市土地中建築用地搭配公共設施，互相提供需求、給予供給，所以同時具備發展的權利、卻也負擔公共設施用地的「義務」。發展權本應屬於都市土地，需兼顧公共設施與私人利益。但農業區的農地，不具開發條件，僅承載既有權益。將農地既有權益視為「發展權」，不僅混淆概念，亦可能引發不合理補償──難道要把土地變更後的獲益當作發展權，然後忽略過往土地編更需要付出的成本，與外部性內部化的權利義務關係嗎？況且在國土計畫中，地方縣市政府是可以視狀況進行通盤檢討，提報變更審議的！

計畫出現後，除非該地一片空白，否則必然有「既有建物」的存在，這些建物如何處置？很簡單，既有建物也有權利！這不是發展權，而是類似「生存權」的延伸──所以才會有所謂「農建地、既有建物、既存違建」這些名詞的出現。也之所以國土法上路後，要讓過往合法的不影響使用權益、非法且不具重大外部性的政府盡力輔導。所以可以理解，農地上的農建地（建蔽率60% /容積率180%）；法令失效乃至無法可管的既有建物（如萬里礦工寮）；都市裡過去合法、現在違法的既存違建，都是類似於保障「生存權」的衍伸產物，也就是大家常說的「保障既有權益」。至於國土法上路後可以讓農地直接從事產銷設施使用，則是為了搭配農業使用的「權益」，與維護農業生產的「義務」。總結，這不是發展權！

要特別補償，那就要有「特別犧牲」才會造成前提！

特別犧牲：指個人因公共利益而遭受重大財產損失，例如土地徵收。

但如果把「保障既有權益」視為農地發展權，進而討要補償。不就是要把上面出現的、不應屬於農業的所有無關建築全部移走，達到農業區的「準公共化」嗎？「補償不是補貼的概念」補償是因為公權力與私有權益發生關係，國家因公權力的合法行使，造成人民權益的嚴重的損害（理論上稱為「特別犧牲」）時，國家負有補償的責任，人民可以就其損失向國家請求「補償」。那，犧牲在哪？

農業需要好的生產設備提升競爭力、需要好的栽種品質回饋到售出價格、需要豐富的生產儲銷設備讓農地發揮最大效用。（資料照片／攝影：陳沛妤）

按照這套劇本，不就是農業縣縣長帶頭倡議修法，基於國家糧食安全、基於維護農地，請農地上與種作無關的一切權益通通拔除──農地上的合法／不合法工廠、農建地、農舍、寺廟、墳墓等等等等……一切與農用無關的「既有權益」都要被消失？這時候才有可能扯到「特別犧牲」、才有國家需要出面「特別補償」。然而，這樣的補償機制是否合理？財政是否可以負擔？是縣長心之所求嗎？如果是，也等同所求農地成為「永久不發展區」嗎？這才是真的給土地判死刑！

領取補償是基於「特別犧牲」，何來特別犧牲？承上述，為維護農地而讓農地達到某種程度的充公「人掠、厝拆，雞仔、鳥仔踏死甲無半隻！」，成為「永久不發展區」永世不得翻身，導致都市永遠是都市、農地永遠是農地。如果這是修法者的初衷，就會變相地一次性，將農民與農地未來發展的可能性完全買斷了。

農地沒有發展權，所以轉移是為了甚麼！土地炒作嗎？

土地的開發潛力隨市場需求、區位條件與產業結構而變化。國土計畫也有給予縣市通盤檢討變更使用的權利，這些都是縣市首長可以有作為的地方「事權」。一旦農地被定義為「準公共財」，而被「國土計畫法增訂第三十二條之一條文『草案』」抄掉所有既有權益了，既有權益才有需要「被移轉」的課題。

然而，這次修正草案提出的發展權移轉是一次性的還是永久性的？先說結論：「這是一次性的交換行為」，並且理當與補償無關！農地既有權益移轉是交換行為，是為了取得更多「永久不發展區」作為「準公共設施用地」。大面積的實施不僅讓土地就此綁死、也戕害未來的土地使用彈性、更自我葬送地方的治理事權。換下來的容積去哪裡？不就再次成為土地失序成長、投資客炒作的標的嗎？農地變得搶手、成為投資標的、成為一次性交換的短期套利工具，進一步削弱農地農業用途的價值與永續性、造成土地市場的混亂，真的是農業大縣要的未來嗎？

「錯誤的政策詮釋在錯誤的地方推動」，哪有在日料店點三杯雞的道理！

農業部正在推動農業堆疊式給付措施，以及包括照顧土地所有權人權益「農地對地給付」、穩定國內糧食安全生產「確保糧食安全給付」、引導農業與生態永續共存「生態環境給付」，並輔以相關政策措施。如果雲林縣長認為中央政府不夠積極，那就更應該針對農業補貼、生態給付等法源去做探討！國土法也有政策路徑可以依循，甚至可以回到地方事權積極處理，為何非要在國土法即將上路之時硬生生強開戰場？「以農為名，逐地為實」這種不合理的「保障」實際上限制了農民土地的靈活使用，反而讓其權利被壓縮，甚至成為資本操作的工具。

筆者父執輩也是雲林農家子弟，完全能理解並同意使用者付費──都市地區享受農業縣市給予生存必須之同時，應該給予農業縣市回饋使其永續發展。但怎麼會用修法強逼農業權移轉的概念呢？根本就是開錯戰場、搞錯概念！與其強推修法，不如正視農業政策與國土規劃的整合、避免因修法造成土地市場的混亂。而不是創造新名詞混淆視聽，應盡速停止此行為，把戰場開回正確的地方！此修法若通過，不僅損害農地永續性，還將使地方治理事權進一步削弱，應立即暫緩。

※作者為逢甲大學都市計畫與空間資訊研究所生、部落客（老楊）主理人