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【大師講堂】美國必須在緬甸問題上改弦更張　堅持制裁反讓中國得利　

錢勒尼（Brahma Chellaney） 2025年04月22日 07:00:00

美國的對緬政策在促進穩定方面毫無建樹，更不用說推動民主轉型了。

~印度前國安會顧問　錢勒尼（Brahma Chellaney）

緬甸需要幫助。在經歷了四年多殘酷內戰後，該國又遭受了7.7級地震的衝擊——也是自1946年以來的最強地震。儘管緬甸軍事統治者、資深將領敏昂萊（Min Aung Hlaing）發出了尋求國際援助的特別呼籲，但美國基本上沒有提供援助。

當然，川普總統曾表示美國「將幫助」緬甸應對危機。但當中國、印度和俄羅斯迅速展開緊急救援行動（包括部署救援人員和醫療團隊）之時，美國的反應卻遠不及前面這些國家。原因之一是川普政府對外國援助計畫的削減，包括美國國際開發署（USAID）的大規模解僱和合約終止，而更重要的原因則是美國仍然對緬甸施加的嚴厲制裁。

即使在美國國際開發署近期遭到資金削減之前，美國也沒有能力向緬甸提供緊急援助。自2021年2月軍方推翻文職政府以來，美國一直對該國採取懲罰性措施。川普的前任拜登（Joe Biden）實施了日益嚴厲的製裁，同時向試圖推翻軍政府的叛軍提供「非致命性」軍事援助，川普政府也繼續執行這些政策。如今，數名民主黨參議員敦促解除制裁，以便向緬甸提供地震救援。

近年來，美國國際開發署的援助基本上都流向了叛軍控制區，主要用於建立地方治理機構和為境內流離失所的平民提供緊急救援。但受地震影響最嚴重的地區仍在政府控制之下。因此美國拒絕與軍政府進行建設性接觸的做法，直接阻礙了向最需要地區提供援助的努力。

在更廣泛層面上來看，美國的對緬政策在促進穩定方面毫無建樹，更不用說推動民主轉型了。相反地，制裁對軍政府統治者幾乎沒有造成任何傷害，卻助長了軍閥、人口販子、販毒集團、軍火商和盜獵者。全球組織犯罪指數（Global Organized Crime Index）顯示，緬甸已成為「最大的組織犯罪核心」，並對孟加拉、印度和泰國等鄰國產生了破壞穩定的外溢效應。

美國對緬甸那些派系林立的抵抗運動的支持加劇了人權災難。令人震驚的是，最近一波洛興雅（Rohingya）難民逃離的不是歷史上對少數民族犯下各種突擊的軍方，而是反軍政府叛亂組織「若開軍」（Arakan Army）。這些叛軍是如此殘暴，以至於洛興亞民兵現在要與從前壓迫他們的緬甸武裝部隊合作。

同時，中國在緬甸的戰略立足點正變得日益穩固。在以美國為首的廣泛經濟制裁的扼殺下，緬甸領導層別無選擇，只能允許中國開採其從天然氣、礦石到紅寶石和翡翠的豐富自然資源。

美國曾經犯過這樣的錯誤。在緬甸之前的軍事獨裁統治時期，美國推行了長達20多年的懲罰、孤立和制裁政策—但卻未能改變任何當地狀況（除了中國的影響力越來越大）。直到時任總統歐巴馬（Barack Obama）開始進行戰略接觸，透過放鬆制裁鼓勵緬甸進行民主改革，該國的局勢才開始出現轉機。在歐巴馬於2015年成為在第一位訪問緬甸的美國總統3年後，緬甸選出了50多年來首個由文職人員領導的政府。

美國也將這份經驗用到了泰國身上。與緬甸一樣，泰國軍方歷來都是政治主導力量，還在過去90年間12次奪取政權。當泰國軍方高層在2014年發動政變時，美國與該政權進行了外交接觸，最終幫助該國在2023年恢復了文官統治。

如今川普政府應該對緬甸採取類似的做法。這意味著首先要利用地震這一契機與緬甸政權進行有限接觸。這種接觸可以擴大人道援助准入，改善緩和局勢的努力，並加強安全——尤其是在中國犯罪網絡開設了網路詐騙中心，從海外退休人員和其他人（包括美國人）那裡竊取了數十億美元的緬甸東部邊境地區。

此外，美國應撤銷廣泛的經濟限制措施，轉而對侵犯人權的直接責任人和實體實施定向制裁。美國也應減少對叛亂分子的軍事支持，以免導致暴力長期化，同時增加直接人道援助以促進穩定。緬甸應與東南亞國家聯盟以及印度和日本等其他主要地區行為者合作，透過外交手段結束內戰，同時認識到只有透過與所有相關方——首先是緬甸軍方——的接觸才能實現可持續和平。

把緬甸的政權更迭當作一場道義上的十字軍東征，只會讓該國進一步陷入混亂，而跨國犯罪集團、毒品販子和美國的地緣政治對手將從中獲益。如能採取更務實的政策方針，川普政府可以緩和緬甸的人道危機，推動軍政府與反對派勢力之間的對話，並對抗中國在這個具備重要戰略意義的國家中日益增長的影響力。在此的選項可再清楚不過了。

錢勒尼（Brahma Chellaney）是印度前國安會顧問，新德里「政策研究中心」戰略研究學榮譽教授及柏林Robert Bosch學院研究員，著有《水，和平與戰爭：對抗全球水危機》（Water, Peace, and War: Confronting the Global Water Crisis, 暫譯）。

（本篇翻譯由PS官方提供，責任編輯：國際中心）